专题：2025两会 · 聚焦经济发展
界面新闻记者 | 杨志锦
界面新闻编辑 | 王姝
去年中央经济工作会议已对今年经济政策做出部署，政府工作报告延续中央经济工作会议的基调并作出细化。其中，政府工作报告提出诸多量化目标，这也是市场最为关注的部分。据界面新闻记者梳理，今年政府工作报告主要有以下关注点：
1．经济增速目标5%：兼顾需要与可能
经济增速目标是综合性指标，是各界最为关注的内容。根据政府工作报告，今年经济增长预期目标为5%。这一目标兼顾了可能与需要，同时与近年经济增长目标与实际增速保持连续性。
可能方面，这一目标增速在中国潜在经济增速附近。潜在经济增速是指各类生产要素（资源、资本和技术等）得到充分利用、失业率维持在自然失业率水平时的增速，宏观调控的目的就是使实际增速保持在潜在增速附近。
综合研究机构的测算看，“十四五”期间中国经济潜在增速水平在5%左右。比如人民银行2021年发表的一篇工作论文测算表示，“十四五”期间我国潜在产出增速在5%—5.7%，总体继续保持中高速增长。
需要方面，按照此前规划，2035年中国要达到中等发达国家水平，意味着2021年-2035年年均增速需达到4.73%。考虑到潜在增速的下降，“十四五”期间要力争实现5%以上的增长。如果今年增速达到5%，那么“十四五”期间年均增速将达到5.4%，为后续实现2035年目标奠定基础。
连续性方面，2023年、2024年经济增速目标为5%左右，实际增速分别为5.4%、5%，今年5%的目标增速与近年经济增长目标与实际增速保持连续性。
考虑到内外部的挑战，今年要实现5%的增长有难度。5%目标增速也高于国际权威机构的预测，比如国际货币基金组织今年1月发布的《世界经济展望》预计，今年中国经济增速为4.6%。
政府工作报告指出，经济增长预期目标为5%左右，既是稳就业、防风险、惠民生的需要，也有经济增长潜力和有利条件支撑，并与中长期发展目标相衔接，突出迎难而上、奋发有为的鲜明导向。
2．CPI增速目标下调至2%
CPI也是政府工作报告提出的重要量化目标。长期以来，CPI涨幅目标一般设置在3%左右，个别通胀压力较大的年份适度调整为3.5%或4%，今年CPI涨幅目标则下调至2%左右。
一方面，过去相当长的一段时间内，中国经济表现出“走热容易、走冷不易”的不对称特征，通货膨胀是主要的宏观经济风险。但2023年以来，受需求不足影响，CPI月度同比涨幅较低、徘徊在0左右。适度下调物价目标，可以避免与实际过度脱节，增强政策可信度。另一方面，从实行通货膨胀目标制的国家来看，主要发达经济体将2%的CPI涨幅作为央行货币政策操作的“锚”。
政府工作报告指出，居民消费价格涨幅2%左右，目的在于通过各项政策和改革共同作用，改善供求关系，使价格总水平处在合理区间。
3．“更加积极财政政策”的两大体现
去年召开的中央经济工作会议提出，要实施更加积极的财政政策。此前关于财政政策的基调有适度从紧、稳健、积极三种，“更加积极”是一种全新的政策基调，是在适度从紧、稳健、积极之外的第四种基调。从政府工作报告披露的数值来看，更加积极的财政政策体现在以下两方面：
一是赤字率突破3%并创新高。赤字率是宏观政策尤其是财政政策的一个重要风向标。根据政府工作报告，今年赤字率拟按4%左右安排、比上年提高1个百分点，赤字规模5.66万亿元、比上年增加1.6万亿元。
“赤字率不超过3%”引自于1993年生效的欧盟《马斯特里赫特条约》，1999年首度被中国预算报告引用，成为中国官方衡量财政债务是否健康的核心指标。长期以来，中国赤字率很少超过3%。近年学界不断质疑这一标准的合理性，“赤字率不超过3%”的“紧箍咒”被打破。
二是今年新增政府债务总规模11.86万亿元、比上年增加2.9万亿元，同样创出历史新高。
这是一个十分可观的规模，该规模相当于2024年GDP的9%（如果加上置换隐性债务的2万亿额度，该比例上升至10.3%），政府债将对经济增长发挥越来越重要的作用。可供比较的是，2009年应对金融危机期间推出的“四万亿”刺激政策，其规模占2008年GDP的12%，但分两年实施。
4．发行5000亿特别国债向大行注资
除了总额度之外，各类政府债也有一些新变化。
赤字可分解为中央财政赤字和地方财政赤字，分别通过发行普通国债和地方政府一般债弥补。2015年-2019年，地方政府一般债额度占财政赤字的比重在30%以上，但2020以来该占比持续下降，2024年为17.7%，今年进一步降至14.1%。究其原因，中央政府有加杠杆的空间，但地方政府债务压力较大。赤字更多向普通国债倾斜，体现中央政府加杠杆的趋势。
特别国债不计入赤字，其逻辑在于特别国债投向有收益的领域，要有稳定的现金流或资产与之对应。去年发行1万亿超长期特别国债，7000亿用于“两重”（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设）项目、3000亿用于“两新”项目（推动新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新），今年超长期特别国债额度增加至1.3万亿。
同时今年拟发行特别国债0.5万亿元，支持国有大型商业银行补充资本。究其原因，大型商业银行主要依靠自身利润留存的方式来增加资本，但随着银行减费让利的力度不断加大，净息差有所收窄、利润增速逐步放缓，需要统筹内部和外部等多种渠道来充实资本。
截至去年6月末，建行、工行、中行、农行、交行、邮储六大行的核心一级资本充足率分别为14.01%、13.84%、12.03%、11.13%、10.3%、9.28%。其中建行、工行高出监管线4.8个百分点以上，中行、农行分别高出监管线3个、2个百分点，交行、邮储银行高出监管线1.8、1.28个百分点。
专项债也不计入赤字，投向有收益的项目，偿债来源为项目所对应的专项收入或政府性基金收入。专项债于2015年首度发行，此后额度稳步扩大，2020-2023年每年额度3.8万亿左右，2024年为3.9万亿。今年额度为4.4万亿，相比上年增长0.5万亿，创出历史新高，继续发挥稳增长、调结构、化风险的作用。
5．降准降息不会缺席，短期降准概率大于降息
去年中央经济工作会议提出“要实施适度宽松的货币政策，适时降准降息”，这是时隔14年货币政策基调首次由“稳健”转为“适度宽松”。去年12月以来，市场对宽松预期较高，有的预计今年一季度甚至1月就会降准降息，但最终预期落空，央行的表述也出现变化。
1月3日—4日召开的2025年中国人民银行工作会议称，“根据国内外经济金融形势和金融市场运行情况，择机降准降息”；今年2月13日发布的《2024年第四季度中国货币政策执行报告》表示，“根据国内外经济金融形势和金融市场运行情况，择机调整优化政策力度和节奏”。在此背景下，政府工作报告对货币政策的定调成为市场关注的焦点。
政府工作报告表示，发挥好货币政策工具的总量和结构双重功能，适时降准降息，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。
在这一定调下，降准降息应该不会缺席，短期降准概率大于降息。当前较低的净息差（2024年四季度商业银行净息差回落至1.52%的历史低点）、人民币贬值压力制约降息，而在信贷开门红、抢出口等因素支撑下，一季度经济表现尚可，国内经济尚不构成央行降息的强触发剂。降准方面，当前金融机构加权存款准备金率为6.6%，仍有下调的空间。
6．动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间
在去年推出10万亿的置换方案后，地方债风险已大幅缓释。去年2万亿的置换债已经发行完毕，截至目前今年用于置换隐性债务的2万亿额度已发行过半，用于补充政府性基金财力、专门用于化债的新增专项债发行则相对较慢。
政府工作报告提出，按照科学分类、精准置换的原则，做好地方政府隐性债务置换工作。完善和落实一揽子化债方案，优化考核和管控措施，动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间。
此前，监管部门根据各地债务风险等级确定了12个高风险省份名单，这些地方的基建投资受到严格控制。随着债务化解工作的推进，一些省份债务风险等级下调，具备退出的条件，相应基建投资的管控会有放松。
比如内蒙古在今年预算报告中表示，自治区化债工作取得突破性进展，有望率先退出高风险省份；宁夏预算报告表示，2024年超额完成年度化债任务，实现隐债规模、债务率、融资平台、金融债务、中小金融机构风险、高风险地区数量“六个下降”，今年要推动退出债务高风险省份。
7．中小银行兼并重组还会持续
政府工作报告表示，按照市场化、法治化原则，一体推进地方中小金融机构风险处置和转型发展，综合采取补充资本金、兼并重组、市场退出等方式分类化解风险。
以银行业为例，央行《中国金融稳定报告（2024）》披露，2023年末人民银行对3936家银行机构开展金融机构评级结果显示，国股行、政策性银行、民营银行、外资行无高风险机构。而城市商业银行有11%的机构为“红区”银行；农合机构（包括农村商业银行、农村合作银行、农村信用社）和村镇银行“红区”银行数量占“红区”银行比重较高。
近年来中小银行风险化解的一大特点是兼并重组，省域内城农商行合并加速，法人机构数量大幅减少：从2019年到2024年6月，城商行、农村金融机构、村镇银行减少了165家。未来这一趋势仍将持续。
8．3000亿超长期特别国债支持扩消费
近年来，内需不足成为中国宏观经济面临的重要课题，内需不足导致一些领域和行业出现供求失衡、物价低位运行等问题。今年政府工作报告将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”列为10项重点任务之首，显示扩大内需的重要性和急迫性。
过去扩内需主要是扩大投资尤其基建投资的需求，基建投资稳增长在过去形成了成熟的体系，包括发改委批项目、地方上项目、银行放贷款。但未来一段时间扩大内需进入到更加依靠扩大消费的阶段，不过促消费稳经济的框架还需再探索。
政府工作报告提出，要制定提升消费能力、增加优质供给、改善消费环境专项措施，释放多样化、差异化消费潜力，推动消费提质升级，多渠道促进居民增收。
扩大消费的关键一招是加力扩围实施消费品以旧换新政策。去年消费品以旧换新带动相关产品销售额超过1.3万亿元，对提振消费起到了非常重要的作用。报告披露，今年安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新，规模相比去年增加一倍。
9．推进收购存量商品房
房地产问题是当前经济运行中的核心问题。在降息、降低首付比、放松限购等一揽子增量政策推出后，去年10月以来新房、二手房成交量明显回升，房价降幅收窄。
去年中央经济工作会议要求“持续用力推动房地产市场止跌回稳”，房地产市场还需持续用力。从政府工作报告看，需求侧政策包括因城施策调减限制性措施，加力实施城中村和危旧房改造；供给侧则主要着眼于存量消化，加大存量商品房和存量土地盘活力度。土地收储有助于缓解房企流动性压力，存量商品房收储则有助于稳定房地产市场。
存量消化方面，专项债将发挥积极作用。专项债收购存量土地工作已经启动，今年以来广东、北京收储落地速度较快，其中广东已发行304亿元专项债用于收购多个城市的220宗项目用地，后续需关注专项债收购存量商品房的进展。
政府工作报告提出，盘活存量用地和商办用房，推进收购存量商品房，在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权。
10．优化和创新结构性货币政策工具，促进股市健康发展
去年9月24日一揽子增量政策推出后，中国资本市场主要指数明显上扬，今年初DeepSeek横空出世使全球资本重估中国资产，市场成交已经大幅回暖，指数运行中枢明显抬升，中国资本市场可谓“轻舟已过万重山”。
去年中央经济工作会议要求“稳住股市”。开年以来，稳定资本市场的政策在持续发力。1月22日，中央金融办、证监会等六部门印发《关于推动中长期资金入市工作的实施方案》，重点引导商业保险资金、社保基金、基本养老基金等中长期资金进一步加大入市力度。
政府工作报告提出，优化和创新结构性货币政策工具，更大力度促进楼市股市健康发展。支持股市的结构性货币政策工具主要是证券、基金、保险公司互换便利和股票回购增持再贷款，额度分别为5000亿元和3000亿元。按照政府工作报告安排，今年两个工具可能进一步优化，比如额度、期限、利率方面。
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