全国人大代表顾天翊：推动政策性银行立法势在必行

专题：金融视角·聚焦2025年两会

　　南方财经全媒体集团全国两会报道组杨希北京报道

　　政策性银行是金融体系的重要组成部分，在国家宏观调控中发挥着不可替代的作用。对政策性银行专门立法是设立政策性银行国家的普遍做法。当前，我国尚无专门的政策性银行立法。

　　今年，全国人大代表、国家开发银行党委组织部部长、人力资源部总经理顾天翊带来了一份议案，呼吁尽快出台《中华人民共和国政策性银行法》。顾天翊认为，尽快出台政策性银行立法极具必要性和紧迫性，是推进金融高质量发展服务中国式建设的内在需要和必然要求。

　　推动政策性银行立法势在必行

　　顾天翊指出，当前，我国正处在以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴的关键时期，外部形势错综复杂，国内经济增长仍然承压，发挥好金融对实体经济的支撑作用，特别是发挥好政策性银行在关键时期逆周期跨周期调节作用，做商业性银行干不了干不好的事，对促进我国经济社会高质量发展至关重要。

　　政策性银行自1994年成立至今，还没有制定专门法律对其进行规范。其他法律、法规中对政策性银行的规定也极为有限。这与我国全面依法治国基本方略不适应，与政策性银行在国民经济中所处地位和所发挥的作用不适应，与政策性银行未来的存续发展和监管形势不适应。完善现代金融法律制度，推动政策性银行立法势在必行，这关系政策性银行改革发展、稳健运行和有效监管。

　　顾天翊认为，出台《政策性银行法》至少有三方面必要性。首先，出台《政策性银行法》是健全金融法律体系、推动金融法治建设的关键举措；其次，出台《政策性银行法》是进一步明确政策性银行的组织定位、发挥政策性银行优势的重要保障；第三，出台《政策性银行法》是推进政策性银行依法治理、强化内外部约束的必然要求。

　　“政策性银行要通过完善公司治理和资本约束，强化内部控制和风险管理，建立健全现代政策性银行制度。法律是最基本的治理准则，法律制度规范的完备程度是决定治理能力和水平的重要因素。同时市场经济是法治经济，政策性银行作为市场经济的产物和特殊的市场主体，必须将其纳入法制化轨道，确保有法可依。而且还需要明确其独立的市场主体地位，摆脱外部干预。因此，政策性银行立法极具必要性和紧迫性，是推进政策性银行依法治理、强化内外部约束的必然要求，应当尽快提上日程。”顾天翊在议案中表示。

　　明确政策性银行的定位

　　我国政策性银行建立和运作已有近三十年，为我国宏观调控、基础建设、农业发展和对外贸易的发展发挥了巨大的作用。

　　但另一方面，我国政策性银行现行的法律层次上阶位比较低，在立法上没有准确而全面地对政策性银行进行定位。

　　顾天翊表示，政策性银行立法既要对政策性银行的日常运营和内部管理行为进行全面规范，保证经营活动有法可依，又要将其与商业性金融机构的区别开来，为外部监管提供法律依据。具体而言，需要解决大致四方面问题。

　　第一，确保单独立法，形成内在统一、协调的政策性银行法律体系。我国的三大政策性银行各自肩负不同的历史使命和任务，在各自特定的业务领域内各有侧重，有着不同的宗旨、目标、业务范围，因此进行单独立法是必要的，也是符合国际政策性银行立法特点的。此外，政策性业务范围可能会随着短期经济形势和区域、行业发展水平的不断变化而扩大、缩小和转移，但目前政策性业务范围动态调整机制还不健全。制定政策性银行法，应分别明确政策性银行各自不同的职责定位和业务范围，避免不同主体业务活动的“缺位”、“越位”和“错位”。

　　第二，充分考虑政策性银行的特殊性。政策性银行不同于商业性银行以“安全性、流动性、效益性”为经营原则，其经营基本上能够体现出“政策性”“公共性”“不追求盈利最大化”的特征，经营导向上综合平衡服务国家战略、企业社会责任和遵循银行规律等多重关系。政策性银行立法应综合考量政策性银行与商业银行在经营理念上的差异。在监管方面，建议建立区别于其他金融主体监管的政策性银行监管体系，使对政策性银行的监管适度、有效。同时，还应进一步完善政策性银行自律性检查监督制度，以及解决多个监管部门之间协调、协同监管问题。

　　第三，明确政策性银行的定位，赋予其应有的独立性地位。政策性银行因为其特殊性在很大程度上受到政府经济政策的制约。把政策性银行办成“经营目标明确、治理结构科学、资产状况良好、业务管理规范、内控机制健全、管理手段先进、具有较强政策执行能力的政策性银行”已经成为政策性银行发展的可行目标。所以，不断探索和建立完善的治理结构是我国政策性银行的重要改革方向。

　　第四，完善风险补偿机制和资本动态补充长效机制。政策性银行立法应明确建立一套既符合市场规律，又适应政策性业务风险特征的风险补偿机制，特别是对风险相对较大的政策性业务，应形成以国家信用为保证、政府财政为依托、政策性贷款保险及担保制度共同支撑的风险补偿机制。另一方面，政策性银行贷款规模持续扩大，应考虑银行业运行的一般性规律，建立政策性银行规范、稳定的动态资本金补充长效机制，如建立以经营利润和税收返还转增注册资本为主，以财政追加注资、发行资本补充工具为辅的资本金补充制度。