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◇ 作者：西南财经大学财税学院副教授 张腾飞
西南财经大学财税学院教授、院长 李建军
◇ 本文原载《债券》2025年2月刊
摘 要
地方政府专项债券作为经济发展的重要政策工具，其运行质效备受关注。本文总结了地方政府专项债券发行规模、期限结构和投向领域现状，梳理专项债在项目投资中面临的机遇与挑战，并从完善储备项目分级管理和质量控制机制、强化稳预期政策与扩大民营资本参与、扩大扩大专项债项目在消费领域的投向范围等方面就质效提升提出建议。
关键词
专项债 运行质效 地方政府
党的二十届三中全会提出，合理扩大地方政府专项债券支持范围。2024年中央经济工作会议列出的重点任务，包括“提高投资效益，全方位扩大国内需求”。地方政府专项债券（以下简称“专项债”）是扩大有效投资和国内需求的重要工具。进一步完善专项债运行机制，提升专项债运行质效，可以为经济持续向好发展提供重要支撑。
下文将围绕专项债规模、期限和投向领域展开讨论，梳理专项债资金在项目投资中面临的机遇与挑战，结合现有政策框架和研究成果，针对提升专项债运行质效提出策略，以进一步发挥专项债在促进经济高质量发展中的重要作用。
专项债发展现状分析
企业预警通数据显示，我国专项债的发行规模从2015年的9743.73亿元大幅增长至2024年的77104.98亿元。从内部结构来看，再融资专项债占当年专项债总额比例从2020年的13.01%增加到2024年的48.08%，占比增速较快；新增专项债券发行规模整体保持平稳，2022—2024年分别为40264.15亿元、39443.96亿元和40032.32亿元。从外部对比来看，自2018年起，新增专项债发行规模超过新增一般债券，随后两者差距逐步扩大。2024年，新增专项债发行规模已达新增一般债券的5.73倍，专项债已成为地方政府债券的主力品种。
从期限结构来看，新增专项债长期限占比在增加。2020—2024年，10年及以上期限专项债发行规模占比分别为84.79%、84.51%、87.97%、89.70%和88.68%（见表1），而2019年这一数据仅为41.7%。从发行规模来看，相比于2020年，2024年10年期新增专项债占比略有下降，20年、30年期专项债发行规模有显著增长。新增专项债的平均期限延长，能够使项目期限与债券期限更加匹配，减轻地方政府的短期兑付压力。
从资金投向来看，专项债资金投向领域不断扩大，呈多元化发展态势。2024年，全国新增专项债资金主要投向市政和产业园区基础设施、铁路、轨道交通、棚户区改造、其他交通基础设施、农林水利、医疗卫生、政府收费公路和城镇老旧小区改造等领域，占比达86.93%。其中，市政和产业园区基础设施项目数量达7801个，投资额为112152.18亿元，在所有项目类别中居首（见表2）。
专项债运行面临的机遇与挑战
专项债发行规模持续扩大，期限结构不断优化，投向领域不断拓展，已成为扩大内需和有效投资的重要政策工具。随着运行节奏不断加快，部分专项债项目运行效率有待提升，其监督和绩效管理机制仍需健全，主体权责存在不一致现象。认真分析专项债在运行层面的发展机遇与潜在挑战，有助于助力专项债提质增效。
一是专项债项目投资提升空间较大。根据《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号），专项债券投向领域实行“负面清单”管理，新增专项债券投向领域扩大，发行规模增长空间相应拓展。各地可根据宏观经济运行状况，扩大专项债项目投资比例，增加专项债投向领域。从当前情况来看，提振消费是扩大内需的重中之重，专项债对消费相关基础设施投资的支持力度有待加强。企业预警通数据显示，2024年，城镇老旧小区改造、养老托幼领域的专项债发行规模占比分别为3.33%、0.76%，专项债发行规模存在较大增长空间。
二是部分专项债项目扩大有效投资举措有待进一步落实，主要体现在部分专项债项目安排和政府投资放大效应等方面。在项目安排方面，2023年度国务院审计工作报告显示，部分专项债项目安排存在前期工作深度不足、项目资金动态管理手段不完备等问题，522个项目279.24亿元专项债募集资金当年闲置或被挪用。这说明项目筛选审核机制和项目储备机制有待进一步完善。在发挥政府投资放大效应方面，报告显示，在52个地区597个获得专项债资金的项目中，政府累计投资6006.34亿元，很少吸引民营资本，说明部分专项债项目未能有效发挥政府投资放大效应。
三是监督管理机制有待进一步健全。专项债纵向监管链条贯穿“中央-省-市-县”四个层级，自上而下的监管体系可能存在效率缺失。目前，对专项债资金使用的监督主要依赖财政、审计等部门的定期检查，动态监管专项债资金的手段仍不够完备，部分项目单位在资金使用过程中的违规操作未能被及时发现和纠正，影响了专项债资金的使用效率和安全性。专项债的市场监督和社会监督机制有待探索，专项债项目“自审自发”试点地区自主审核的监督机制尚不完善。
四是绩效管理机制仍需优化。当前，各地都建立了专项债项目绩效考核制度，但在实际执行过程中，在考核指标设置、考核结果应用等方面仍需完善，有待建立全过程绩效管理体系，形成专项债项目发行与投资、建设与运营、资产管理各环节绩效管理链条，实现信息管理系统互联互通。
五是多元主体权责划分可进一步优化。专项债的发行、使用、监管、偿还等环节的主体不完全一致，省级政府与市县政府存在信息不对称。省级财政部门测算并分配市县级政府专项债额度，承担信用风险；市县级政府主要目标是向上争取专项债资金支持和项目建设。这容易增加省级政府为市县政府承担的隐性担保风险，减弱市县政府的偿债责任意识，带来专项债资金软约束风险。
专项债运行质效提升建议
（一）完善储备项目分级管理和质量控制机制
建立完善的项目储备库，优先选取具备较高经济效益和社会效益的项目。对储备项目的可行性、收益和风险进行量化评估，按照项目综合效益和风险程度，实现储备项目的分级管理。强化发债项目的前期审核与管理力度，确保发债项目的质量，降低潜在风险。避免前期可行性研究分析不充分、方案设计不合理的项目入库，防止发债后资金闲置。严格审核举债项目的合理性和合规性，对在建项目发现的问题及时整改，切实防范和化解风险。坚持以项目绩效为导向配置专项债额度，实现以项目质效决定资金额度。
（二）强化稳预期政策，扩大民营资本参与
释放经济向好信号以稳定市场预期，撬动社会资本参与专项债投资项目。第一，对于将专项债用作项目资本金的行业，扩大社会资本参与度。第二，完善专项债偿债管理机制。组合使用专项债资金和社会资本的项目，应在银行设立监管账户，设定专项债和社会资本的收益与风险分配机制，明确优先和次级的分层情况。研究专项债偿债备付金制度，在社会资本参与的专项债投资项目中完善兑付保障机制。第三，挖掘市场发展潜力，用稳定的收益预期激励社会资本参与。增加专项债资金投向市场供给缺口较大领域的比例，如数字经济、信息技术、新基建、专精特新和新质生产力等重点领域。聚焦新消费、乡村振兴、产业安全、战略大后方等重点方向，扩大有效投资。
优化民营资本参与制度环境，扩展民营资本参与空间。加快推进《中华人民共和国民营经济促进法》的制定实施，以法律制度保障财税、环境、规制、市场准入等政策的透明度、可预期和规范化，持续优化营商环境，为民营资本参与专项债项目提供稳定的市场预期。支持民营资本参与国家重大战略项目工程，增强投资信心和参与度。保证民营企业等不同市场主体的平等地位，提高地方政府服务水平。
（三）扩大专项债项目在消费领域的投向范围
以消费拉动投资，扩大专项债项目在消费领域投向，发挥专项债“稳投资、扩内需”作用，实现消费与投资互促发展格局。当前，消费需求正加速向个性化、品质化升级，数字消费、文旅消费、绿色消费等新型消费场景快速发展。应加大专项债对新型消费基础设施的直接、间接投资，以精准投资打造消费新场景，助力消费升级和全国统一大市场建设。可加大专项债在城市更新、养老托育、城市停车场和充电设施等领域的投向力度，支持专项债资金用于国际、全国、区域等多层次消费中心建设。促进农村消费与投资发展，破解广大城郊农村消费潜力大但投资不足的难题，发挥专项债资金的杠杆作用，积极支持农村消费基础设施建设，在农村养老医疗、乡村振兴、农村商贸基础设施等方面拓展投资空间。
（四）建立健全“自审自发”试点地区债务管理和风险防范机制
一是构建“自审自发”试点地区专项债的市场约束机制，抑制专项债运行的道德风险。及时梳理“自审自发”试点政策实施的经验和问题，持续优化试点地区自主举债的管理机制。
二是持续完善试点地区地方债管理的制度约束和“自上而下”的行政监督。清晰界定试点地区在债务发行决策、资金使用、项目管理和偿还等环节的权责，建立权责一致的专项债管理机制。
三是健全试点地区自主举债风险预警和防控体系，利用大数据技术手段，对试点地区债务规模、结构、偿还能力等进行动态监测，及时发现并化解潜在风险点。
（五）构建市场监督和社会监督机制
完善专项债项目全生命周期监管的市场主体和社会公众参与机制。专项债资金的运用应坚持公开透明原则，确保市场主体和社会公众能够及时、全面、准确地了解相关情况，强化市场监督和社会监督。进一步规范信息披露内容和程序，涵盖项目资金来源与去向、建设进度、预期收益与实际效果、债务偿还等信息。优化升级专项债项目管理系统，为社会公众、市场机构和监管部门提供高效透明的数据信息通道和监管渠道。通过公开听证会、咨询会和网络大数据平台等形式，引入公众和专业机构等监督力量，增强专项债项目的透明度与公信力。
（六）完善全过程绩效管理体系
一是加强专项债项目建设、运营和资产管理，开展动态、全过程的绩效评估。在项目全生命周期内，动态监测资金使用、项目进度、获得收益、绩效管理和本息偿还等情况，保证项目的建设质量和可持续性。以独立的绩效评估机构，对项目资金使用效率、社会效益及经济效益进行全面评价，为政策优化提供数据支持。将绩效评价结果纳入专项债额度分配和项目审批流程，推动地方政府提高资金使用效率。
二是构建覆盖项目投融资、运营、维护阶段的全生命周期资产管理体系。对专项债支持的基建投资项目，在投融资阶段，应做好市场调查研究，合理预判项目价值及前景，规避投资周期潜在风险，优化资金结构，设计最佳融资方案。在运营维护阶段，执行实物投资项目的投后收益管理，包括环境健康安全和风险管理、可持续发展解决方案、财务及风险分析等。部分基建项目存在退出环节，需综合考量出售、资产证券化和基础设施不动产投资信托基金（REITs）等交易方式，以实现资产价值最大化。
三是推进专项债资金与市场化融资工具相结合，提升专项债资金周转效率。推进专项债与信贷、项目单位发债、政策性金融工具和基础设施REITs等工具相结合。以对接基础设施REITs为例，前期强化专项债投资项目建设和运营质量，提升资产价值，待项目进入平稳运行期，可考虑通过基础设施REITs实现项目收益，提前偿付专项债本息，并实质性地降低投资主体的杠杆率。项目资金如有结余，可用作新项目投资，形成项目建设、运营与资产管理相互促进的良性循环。
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