拆解近12万亿新增政府债务：中央加杠杆 债务结构优化

专题：2025两会 · 聚焦经济发展

　　目前中央和地方债务余额均控制在限额之内，且2024年末政府债务余额占国内生产总值比重（负债率）约60.9%，债务风险总体安全可控。

　　为了稳经济，今年中国政府加大政策力度。政府工作报告数据显示，今年合计新增政府债务总规模11.86万亿元、比上年增加2.9万亿元。

　　随着《关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告（摘要）》（下称预算报告）公开，中央政府和地方政府各自承担的举债规模也得以揭晓。

　　根据预算报告数据，2025年11.86万亿元新增政府债务中，中央政府发债6.66万亿元，占比新增债务总量比重约56%；地方政府发债5.2万亿元，占比约44%。

　　这与2024年相比有明显变化，2024年中央与地方的上述占比分别为48%与52%，地方新增债务超过中央。而2025年中央新增债务超过地方，中央财政承担更多新增债务。2025年比2024年新增加2.9万亿元政府债务中，95%由中央财政承担。

　　粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，今年中央财政赤字占全国财政赤字比重约为85.9%，属于近年来最高水平，体现中央加杠杆。考虑到特别国债，中央加杠杆程度更高，优化了债务结构。

　　多位财税专家告诉第一财经，此前中央就提出要优化中央和地方政府债务结构。而这意味着中央要提高中央债务占比，降低地方债务占比。之所以如此，是因为中央债务负担相对较轻，地方债务负担相对较重，中央加杠杆空间更大，且债务成本更低。

　　根据预算报告数据，截至2024年底中央政府的国债余额约34.6万亿元，明显低于地方政府债务余额47.5万亿元。如果考虑到未来几年隐性债务显性化，实际地方政府债务余额会更高。但目前中央和地方债务余额均控制在限额之内，且2024年末政府债务余额占国内生产总值比重（负债率）约60.9%，债务风险总体安全可控。

　　中诚信国际研究院执行院长袁海霞表示，我国中央政府杠杆率仅为地方政府的一半，在当前宏观效率下滑，微观主体扩表意愿不强等背景下，中央加杠杆有利于提振信心、扩大需求，更好发挥统筹调控职能，通过增加对地方的转移支付等方式，也有利于减轻地方发展包袱，激发地方活力。同时，中央发力将进一步优化政府债务结构，降低整体宏观债务成本，尤其考虑到目前经济发展转型涉及的重大战略及关键领域的项目大多具有较强的外部性、公益性，加大“央进”力度是应时之举。

　　中国银河证券首席经济学家章俊认为，从今年央地新增债务占比和投向来看：中央加码趋势显著且更多用于投资和支持全国性消费政策，而地方财政加码相对克制，且新增债务更多用于化解隐性债务和支持房地产平稳发展。

　　值得注意的是，2022年至2024年连续三年地方财政赤字规模均维持在7200亿元不变，而2025年地方财政赤字提升至8000亿元，较2024年增加800亿元，增长约11%。地方财政赤字通过地方发行一般债券来弥补。

　　袁海霞认为，今年政府工作报告指出“一些地方基层财政困难”，今年地方赤字规模较上年有所增加，有利于缓解地方财政收支压力特别是“三保”压力，并推动防范地方债务风险。

　　根据预算报告数据，2025年全国政府债务限额合计约99.85万亿元，其中中央政府的国债限额约41.86万亿元，地方政府债务限额57.99万亿元。政府债务余额不得突破限额。